《關于進一步加強普通公路勘察設計和建設管理工作的指導意見》解讀

日前，交通運輸部印發(fā)《關于進一步加強普通公路勘察設計和建設管理工作的指導意見》（交公路發(fā)〔2022〕71號，簡稱《指導意見》）。為便于有關單位更好地理解相關內(nèi)容，切實做好貫徹落實工作，部公路局副局長王太就《指導意見》進行了解讀。

《指導意見》編制的背景和目的是什么？

王太：《指導意見》主要是在新的發(fā)展階段，針對普通公路的特點，指導規(guī)范勘察設計和建設管理工作，推動普通公路高質(zhì)量發(fā)展。普通公路是相對于高速公路而言的，包括普通國省干線公路和農(nóng)村公路，具有覆蓋范圍廣、服務人口多、公益性強等特點，是公路網(wǎng)絡的主體和基礎。與高速公路相比，普通公路更加貼近群眾，貼近民生，承擔著服務交通出行“最后一公里”的重要使命。近年來，我國普通公路發(fā)展迅速，普通國省干線公路通車里程每年增加超過1萬公里，總里程達到76.3萬公里，廣泛連接全國縣級及以上行政區(qū)、重要鄉(xiāng)鎮(zhèn)、產(chǎn)業(yè)園區(qū)、交通樞紐及旅游景區(qū)，其中二級及以上公路比例達到71%；農(nóng)村公路年均增長超過9萬公里，總里程達446.6萬公里，實現(xiàn)了具備條件的建制村通硬化路的宏偉目標，為脫貧攻堅目標的順利實現(xiàn)和鄉(xiāng)村振興工作的開展奠定了堅實的基礎。

在普通公路快速發(fā)展過程中，各級交通運輸主管部門不斷加強工程勘察設計和建設管理，設計水平和工程質(zhì)量不斷提高。“十三五”期，部先后出臺了綠色公路、品質(zhì)工程、服務設施提升、“四好農(nóng)村路”等政策文件和技術標準，各地積極打造示范工程、標桿工程，取得了良好成效。與此同時，普通公路項目多、地域廣、建設投資標準相對較低，容易出現(xiàn)薄弱環(huán)節(jié)。一是普通公路建設管理以地市和縣為主實施，統(tǒng)籌指導相對較弱。二是有的項目管理不夠規(guī)范，報批程序不嚴，有的尚未完全實現(xiàn)建管分離，未能充分發(fā)揮監(jiān)管職能。三是與高速公路等重大項目相比，部分普通公路勘察設計相對薄弱，設計深度和設計文件質(zhì)量不高，方案針對性不強。四是施工水平不高，工程小而散導致施工集約化程度不高，現(xiàn)場施工管理能力與高質(zhì)量發(fā)展新要求尚有差距。

為進一步加強普通公路新、改建工程勘察設計和建設管理，確保工程質(zhì)量、安全、進度和投資效益，促進普通公路高質(zhì)量發(fā)展，打造一流公路基礎設施，部公路局在深入調(diào)研的基礎上，組織起草了《指導意見》。

立足新發(fā)展階段，《指導意見》對普通公路建設的總體要求是什么？如何落實？

王太：《指導意見》明確了普通公路建設的總體要求，強調(diào)嚴格基本建設程序和“四項制度”，落實各方責任，加強技術指導，強化行業(yè)監(jiān)管，規(guī)范市場秩序，提升工程質(zhì)量、安全、經(jīng)濟、環(huán)保水平。一是深化項目前期論證。前期階段是項目決策論證的關鍵階段，公路是分段建設、成網(wǎng)運行的，需要著眼全局統(tǒng)籌路線走廊、技術標準和建養(yǎng)時序等問題，省級交通運輸主管部門加強國省道前期統(tǒng)籌，縣級交通運輸主管部門加強農(nóng)村公路前期統(tǒng)籌。近期，要著重加快推進省際（區(qū)域間）待貫通路段和瓶頸路段的建設改造。二是嚴格建設程序。公路作為基礎設施，一旦實施具有不可逆性，必要的建設程序是保證科學決策和實施效果的前提?！吨笇б庖姟窂娬{(diào)加強各階段論證報批工作，同時對符合條件的農(nóng)村公路可以施行簡易審批。三是把握技術政策。《指導意見》強調(diào)合理確定普通公路技術等級和技術標準，特別是盡量論證優(yōu)先利用既有公路，一方面節(jié)省投資和占地，避免對山體和自然環(huán)境造成更大影響，另一方面也發(fā)揮老路更加貼近村鎮(zhèn)的優(yōu)勢，更好地體現(xiàn)服務功能；對于局部困難路段，應按照標準規(guī)范加強論證，強化安全保障措施。此外，公路投資要避免只重視路面和綠化的誤區(qū)，完善排水設施、防護工程和安全設施，提高抗災能力，確保安全耐久；避免將公路行政等級與技術等級直接掛鉤，尤其是農(nóng)村公路更要因地制宜，不宜片面追求過高的技術等級。

《指導意見》對勘察設計提出了哪些要求、主要解決什么問題？

王太：理念是先導、設計是龍頭。普通公路建設理念和勘察設計水平雖然總體向好，但仍存在一些問題：一是參建單位水平參差不齊，投資規(guī)模相對較小、設計費用不高，市場吸引力不強。二是部分項目建設理念有待提升，在環(huán)境協(xié)調(diào)、服務功能等方面還需要加強，有的路段實際運行速度偏低。三是勘察設計管理還不嚴格。對普通公路勘察設計重視程度不足，論證調(diào)查不夠充分，內(nèi)部審核把關不嚴，設計方案的針對性和創(chuàng)造性有待加強。四是部分重大技術方案論證不充分。一些山區(qū)項目技術指標把握不合理，設計精細化不足，存在大填大挖的現(xiàn)象，有的對原路調(diào)查評價不充分，老路利用率低。由于普通公路主要由市、縣具體實施，有的地方技術力量相對薄弱，制約了整體設計水平的提升。

為此，《指導意見》重點圍繞落實勘察設計主體責任、強化設計管理與審查等提出要求：一是規(guī)范市場準入。要求依法依規(guī)選擇熟悉同類工程、具備較好現(xiàn)場服務能力的優(yōu)秀勘察設計單位，不得設置壁壘，不提明顯高出工程實際需要的要求，倡導“優(yōu)質(zhì)優(yōu)價”，鼓勵小型項目打包招標。二是落實設計主體責任。要求勘察設計單位健全內(nèi)部質(zhì)量控制體系，設計成果要簽署齊全、終身負責，設計變更涉及設計深度等問題的要先明確有關責任；支持勘察設計單位依據(jù)合同自主開展設計和評估論證，任何人不得強行要求更改設計方案、降低設計安全水平。三是要加強勘察設計工作。特別是要重視勘察和基礎資料收集工作，編制勘察工作大綱，勘察成果經(jīng)驗收后提供設計單位，勘察與設計要緊密結(jié)合，避免“兩張皮”。四是要重視設計審查。規(guī)范審查流程，突出基礎資料、老路利用、結(jié)構(gòu)驗算、安全設施、排水系統(tǒng)等審查重點，減少后期變更，提高工程安全耐久性和投資效益。

《指導意見》對建設管理提出了哪些針對性措施、規(guī)范了哪些事項？

王太：我國公路建設經(jīng)過多年的發(fā)展，建立了較為完備的制度體系。但由于普通公路體量小、分散、建設投資標準相對較低，有的項目管理能力偏弱，施工力量不強，施工標準化程度不高，建設水平容易產(chǎn)生波動?！吨笇б庖姟饭膭钔菩写髽硕握袠?、項目群“打捆”招標、“代建+監(jiān)理”招標、設計施工總承包等承發(fā)包方式，吸引有實力的大型單位，提高工程管理能力。

《指導意見》要求建設單位根據(jù)工程實際和批復的工期，合理確定設計周期和施工工期；加強合同履約管理與考核、評價，強化造價管理；做好信息公開，主動接受監(jiān)督。特別是要及時完成驗收，重點核查批復執(zhí)行情況和相關設施是否同步建成，邊通車邊改造項目完工后立即開展驗收工作；驗收情況納入計劃執(zhí)行考核。

為了促進農(nóng)村勞動力就業(yè)，維護農(nóng)民工權(quán)益，《指導意見》提出鼓勵吸納農(nóng)民工參與公路建設，在小型公路基礎設施建設領域推廣以工代賑，要求依法保障農(nóng)民工合法權(quán)益。

《指導意見》對提升普通公路管理水平有何要求、側(cè)重哪幾個方面？各地、各有關單位重點抓什么？

王太：為明確工作抓手，《指導意見》強調(diào)“四個提升”，即“提升公路建設理念、提升勘察設計水平、提升工程建造水平、提升項目管理水平”。

提升公路建設理念。要求合理確定方案和技術指標，注重生態(tài)景觀，加強廢舊材料循環(huán)利用；完善配套設施、服務功能、智慧感知系統(tǒng)等。特別是加強普通國省道平面交叉口“平改立或渠化設置”及特殊路段改造提升，這是在總結(jié)浙江省近年來普通國省道提標、提速、提質(zhì)“三提工程”經(jīng)驗的基礎上，進一步明確普通國省道安全、快速、高效的功能目標。

提升勘察設計水平。各地可結(jié)合本地區(qū)普通公路建設發(fā)展的特點，認真研究普通公路勘察設計工作，研究提升設計質(zhì)量的針對性舉措，包括但不限于：編制典型專業(yè)工程通用圖和設計要點；統(tǒng)籌前期工作，依據(jù)批準的規(guī)劃及早做好項目儲備，避免設計周期不足；加強基礎資料收集，特別要重視防洪排水設計，提高防災抗災能力。

提升工程建造水平。施工標準化工作在公路建設領域已具備較好的基礎，對于提升建設施工管理水平等發(fā)揮了重要作用。針對普通公路相對分散的特點，《指導意見》提出結(jié)合項目實際情況，因地制宜推行混凝土集中拌和、材料集中加工、構(gòu)件集中預制、信息集中管控和智慧工地建設。針對邊通車邊施工項目，強化臨時安全設施規(guī)范化設置，提升施工路段安全保障水平。

提升項目管理水平。項目法人的管理水平?jīng)Q定了工程建設的水平，項目管理專業(yè)化是現(xiàn)代工程管理的基本要求之一?！吨笇б庖姟芬笃胀▏〉理椖恳?guī)范現(xiàn)場建設管理機構(gòu)設置，農(nóng)村公路項目要明確項目法人并由具備技術管理能力和經(jīng)驗的人員進行管理，逐步實行建管分離。PPP項目可以根據(jù)合同創(chuàng)新監(jiān)理體制、檢測工作流程，完善設計變更程序，設計施工總承包項目要加強設計審查和變更管理。

《指導意見》如何落地，有何保障措施？

王太：交通運輸部從落實監(jiān)管責任、加強監(jiān)督檢查、完善保障機制、鼓勵試點示范四方面提出了保障措施。

一是落實監(jiān)管責任。為發(fā)揮地方積極性，一些地方不同程度下放了普通國省干線公路建設管理權(quán)限?！吨笇б庖姟芬筮M一步明確普通國省干線公路建設管理責任分工，強化對市、縣交通運輸主管部門的指導。

二是加強監(jiān)督檢查。提出各級交通運輸主管部門根據(jù)職責分工加強對項目建設全過程的監(jiān)督檢查，推動將普通公路建設納入政府目標考核體系。部將加強對普通公路項目的督查抽檢，加大管理力度。

三是完善保障機制。良好的建設環(huán)境和要素保障是保證項目順利實施的必要條件。《指導意見》提出推動建立政府主導、部門參與、多方聯(lián)動的建設協(xié)調(diào)機制，落實資金、土地、建筑材料等要素資源，協(xié)同做好前期工作及征地拆遷、路域環(huán)境整治等工作，保障良好的建設環(huán)境。

四是鼓勵試點示范。鼓勵各地將普通公路建設“四個提升”納入交通強國試點，要求將試點項目實施情況及時報部。部公路局加強指導跟蹤，適時組織開展普通公路勘察設計和建設管理交流工作，對試點示范優(yōu)異地區(qū)和項目予以通報表揚。